李孝萱:中国科学院管理创新与评价研究中心主任，中国科学院科技战略咨询研究所研究员、博士生导师。主要研究领域是科研管理，涉及科技评价、科技人力资源管理、科研经费管理等研究方向。
改革开放40年来，我国科技人才建设取得了巨大成就。面对新时代，政府的科技人才政策需要做出新的战略选择吗？在这方面，政府的科技人才计划是一个需要优先考虑的问题。在2018年NPC和CPPCC会议期间，许多成员的代表呼吁"加大对本地人才培训的支持力度"，以及"本地人才享有与海外归国人员同等的待遇"。习近平总书记在参加广东代表团审议时，提出“海归与本地人才同等对待”。最近，为了进一步促进和加强地方人才工作，一些地方政府发布了专门针对地方人才的新的人才计划。中央有关部门也在积极研究相关政策。然而，在新的时代，如何解决“本土人才”的“问题”？这是政府人才规划模式的简单延伸，还是应该有新的和不同的选择？本文主要针对高校和科技机构的科技人才，试图回答这个问题。
中国政府人才计划的演变
1977年恢复高考，1978年召开了全国科学大会。随着“科学之春”的到来，为了拨乱反正，中国的科技事业和各行各业从“文化大革命”的混乱中恢复过来，蓬勃发展。高层次人才培养制度、职称制度、科技奖励制度、人员聘用和流动制度、人才招聘工程等政策制度逐步走上正轨。随着国家的开放，留学制度将恢复，掀起一波又一波的“留学热”，如公费出国和自费出国。到20世纪90年代初，中国有相当数量的人才出国留学。这批人才构成了中国现代化建设急需的“瑰宝”。1994年引进“百人计划”，这是中国科学院作为研究机构引进海外科技人才的第一个计划。随后，各种人才引进计划或措施逐渐出现。2008年，中央组织部实施“千人计划”，海外人才引进计划上升为政府最高层次人才计划。其中，国家对“千人青年”的补助为每人50万元，三年内科研经费为100-300万元。接收单位一般按1: 1的比例匹配家庭补贴和科研经费。
海外人才引进计划为我国引进了大量高层次的科技人才，带回了我国建设急需的各方面丰富的科技前沿知识，成为一支当之无愧的生力军，有力地推动了我国科技和教育的现代化。然而，海外人才计划的实施造成了海外和本地人才在物质和精神上的巨大差距，造成了本地人才的流失，并在一定程度上影响了本地人才的积极性。因此，政府参照海外人才计划，推出了一系列本地人才计划。首先，它是专门针对本地人才的，例如中央组织部的“万人计划”。第二个是针对本地人才和归国留学生的包容性人才计划，如国家自然科学基金的“解庆”计划和教育部的“长江学者”计划。这两类人才项目可以合称为“政府人才项目(国内)”，与政府的海外人才引进项目相对应。2006年，国家颁布了《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》。人才工程已成为各级党政落实决议的具体起点。人才项目如雨后春笋般涌现。据不完全统计，全国各级各类政府人才项目近100个，祖国的大江大河名字还不够。
这些政府人才计划(国内)的出台在解决地方人才问题上起到了一定的平衡作用，也反映了政府和社会对高层次科技人才的重视。然而，这种“打补丁”的政府人才计划并不能从根本上解决问题，甚至对人才计划的“药物依赖”产生负面影响。因此，当前加强地方人才工作不能简单地延续当前的政府人才规划模式，还会出现另一波专门针对地方人才的“人才规划”运动。相反，它需要深入分析问题的根本原因，并对症下药。
政府人才计划问题分析
政府人才规划存在两种类型的问题
第一类问题直接针对本地人才。“利益冲突”源于海外人才偏好政策(如海外人才引进计划)。如果有任何倾向，就有“不公平”——像“邀请女婿离开”和“不出国不足以成为人才”这样的声音永远不会停止。美国和欧洲等发达国家是人才竞争的高地，有着丰富的科学文化积累和良好的薪酬待遇。政府可以通过调整移民政策来吸引所需人才。像中国这样的发展中国家在国际人才竞争中处于劣势，尤其是在改革开放初期。经过长期的封闭和人才缺口，与国际科技前沿的差距很大，收入水平差距很大。在这种情况下，引进海外人才的“吸引力”肯定会超过本地人才的待遇水平，对本地人才造成一定的损失。然而，绝大多数本地人才能够理解和支持海外人才引进计划。
第二类关系到整个科技人员队伍。问题的关键是由于“修补”而引入的各种国内政府人才计划的负面影响。虽然政府人才计划(国内)在人才识别、人才热情、人才市场形成、人才关注度和投资力度等诸多方面发挥了重要作用，但其负面效应日益突出，导致人才价值取向错位。评估中的“帽子取向”导致单一的人才标准，使得用人单位难以根据实际需要合理安排人才制度和政策。多元化人才职业发展渠道受阻，对从事成果转化、工程技术研发、支持服务等人员的积极性影响尤为严重。高校争夺“帽子”人才的现象越来越普遍，加剧了人才的无序流动。学科和地区之间的差距进一步拉大，人才收入差距与创新贡献不成比例。在自上而下的高度热情的“帽子”的指引下，形成了各种各样的比较——人才比他们的“帽子”大，高校比他们的“帽子”大，管理部门比他们的“帽子”有价值，公共关系在人才帽子的评价中普遍存在，侵蚀了追求卓越的科学精神，使科研人员难以淡泊名利，安心研究，破坏了学术生态。
实质上，第二类问题是由于不当使用政府人才计划(国内)作为政策工具而造成的。这一政策工具的使用是有条件的，包括政府名称的必要性以及规模和持续时间限制的标准化，以避免对学术生态的不利影响。目前，我国许多政府人才计划实际上是“锦上添花”，不一定要由政府设立。第二个是“生而不死”的漫长时期——从1994年开始的“捷清”和“长江”已经过去了20多年，从2008年开始的“千人”已经过去了10年。第三，有大量的人获得了人才计划，各种人才的“标签”到处都是。此外，政府对“人才计划”等微观管理的过分重视也导致了对环境和机制建设的重视不够，未能实现习近平总书记曾经指出的:“环境好，人才集聚，事业兴旺。”
新时期人才政策的战略选择
从1978年的全国科学大会到现在的40年，中国的科技人才政策可以分为两个阶段。第一阶段，是根据邓小平同志提出的“科学技术是生产力”、“知识分子是工人阶级的一部分”的主张。它属于“整顿混乱，重建和恢复”的阶段。在这个阶段，人才系统已经恢复正常，出国留学已经成为一种普遍的做法。虽然海归规模不大，但一个巨大的潜在海外人才市场已经逐渐形成。第二阶段以1994年国家自然科学基金“杰出青年基金”和教育部“长江学者计划”为标志。它由中共中央组织部的“一千计划”和“一万计划”领导。属于“通过政府的“人才计划”模式突出国家对高层次人才的优惠支持”阶段。现阶段，国内人才流动机制和人才市场已逐步形成。通过海外人才引进项目，吸引了大量高端人才。自费留学的海外学生选择重返主流。我国的人才水平和国际竞争力有了很大提高。
当前，新一轮世界科技革命和产业转型方兴未艾，国家科技竞争日益体现在人才竞争上。中国已进入高质量发展的新时代，科技人才政策正处于历史的十字路口。本文对中国人事政策的战略选择有两个基本判断。首先，上述第二阶段政府人才计划(国内)模式已完成其历史使命，负面影响突出，不再适用于新时期的人才政策。第二，在新的时代，国内外人才形势发生了巨大变化。科技人才工作的供给政策需要进行重大调整。要回归正常的人才市场机制，简化重复建设，提高质量，鼓励人才多元化发展，开创人才工作健康有序发展的新局面。因此，构建“规范的人才市场机制”成为新时期科技人才政策的主线。针对其特点和工作重点，本文进一步提出如下建议。
首先，停止设立新的政府人才项目来支持本地人才，逐步取消现有的政府人才项目(在中国)，遏制“帽子式”文化，恢复正常的学术生态。
二是赋予用人单位用人自主权，鼓励用人单位根据自身和国家发展需要，建立机构人才计划，如中国科学院的“百人计划”和高校的人才计划。推进各单位人才工作从“前引”到“后用”。要充分发挥人才市场的决定性作用，鼓励单位探索多元化、特色化的人才体系和方法，对各类人才的使用给予同等重视，制定人才水平、业绩和实际贡献的标准，使人才在实践中脱颖而出。
第三，政府摆脱了过程管理和微观管理，如人才引进、人才选拔和识别。主要负责人才工作的宏观管理、平台和环境建设，建立合理的人才队伍建设整体效果监测和评价及相应的资源配置机制。
四是完善政府引进海外人才的计划，使之与规范的人才市场机制政策相一致。主要有两种调整。首先，根据海外人才引进的质量和效果，雇主采用后补贴模式。第二，政府应停止公布受资助人才名单，以落实雇主的决策权，减少“贴标签”人才对价值取向的负面影响，增强海外人才引进项目的综合效应。