习近平总书记在2018年中国科学院院士大会上提出，要推进创新链与产业链的精确对接，加快科研成果从样品到产品再到商品的转化，充分运用科技成果实现现代化。这一目标的实现有赖于科技创新与产业发展的有机结合，这对科技创新的思想认识、政策设计、资源配置和保障机制提出了新的要求。
其中，全面系统地理解科技创新与产业发展融合的机制和规律，自觉弥合科学知识生产与经济价值实现之间的长期差距甚至脱节，是科技与产业有效融合的首要条件。一方面，它们是国家创新生态系统的重要组成部分，是实现国家创新驱动发展战略的重要引擎。另一方面，就行为者和相应的政策干预手段和目标而言，它们在根本上互不相同。理解科技创新和产业发展的各自属性，在此基础上建立和实施两者之间的“双向反馈”机制，进而将科技到产业的研发链与创新链连接起来，协调政策链的部署，是解决这一问题的适当手段。
“双重失败”现象影响创新效果
科技创新与工业发展相结合的实质是知识转化为财富的过程，这反过来又支持知识的再生产，促进整个社会的财富和福祉。这是知识生产-价值实现-知识生产的“大循环”。它是科技创新成果转化为社会生产力的关键环节，产业需求驱动科技创新持续进行，实现“双促进、双促进”。它也是一个经济体从根本上转变发展方式、实现创新驱动发展的重要引擎。
科技成果转化是支撑“大循环”实现的微观基础。从各创新主体的角色和功能来看，科技成果转化是一个通过需求牵引实现价值和价值增值的过程，科研机构和大学是技术提供者，市场聚集包括技术在内的各种创新要素，企业创造产品并获取利润。在这一过程中，政府公共政策的作用是建立和维护有序的市场环境，鼓励和规范市场主体的创新活动，并通过制度和法律建设确保创新主体的权利和责任。科技成果的转化是一个“小闭环”，在技术提供者、接受者和提供者之间往复运动。它是“大循环”有效运行的逻辑支点和现实支撑。显然，在一个小的闭环中，如何实现技术捐赠者和接受者之间的无缝连接不仅是一个技术创新的问题，也是一个组织和制度创新的问题。在实践中，创新政策设计和实施的重点在于如何围绕小闭环需求建立合理的创新体系结构及其运行机制。
基于此，不同经济体根据自身的思想基础、资源禀赋、经济技术创新水平、现有产业结构、在创新价值链中的地位以及国际宏观环境，构建了多元化的国家/区域创新体系。创新系统作为一种重要的创新政策范式，强调经济在知识和科技成果的生产和使用方面的差异和特点。为了最大限度地生产、吸收、消化和利用创新知识，特别是通过科技创新成果来促进经济和社会的可持续发展，世界主要经济体都在积极探索。
研究发现，高效创新系统具有以下共同特征。首先，在创新系统中，政府、研究机构、市场等主体基于其行为合理性都有相对清晰的行动边界，创新政策的制定和实施都是基于这些边界的规定和性质。第二，在现实中，由于政策及其实施的不完全性以及不可避免的非理性和不确定性因素，上述主体的活动既有重叠又有空缺，即创新中普遍存在的“制度失灵”和“市场失灵”。在实践中，二者往往同时存在，导致创新过程中的“双重失败”现象。
通过制度建设实现双向反馈
“双失灵”现象的普遍存在，是由科技创新和产业发展中两类行为主体的性质和定位的内在差异决定的，也是长期以来创新政策研究和实践的难点和重点。
首先，从定位的角度来看，科技创新的主体，尤其是那些从事基础性、前瞻性、战略性和公益性科技创新的主体，主要是政府公共资金支持的研究机构和研究型大学。工业发展的主体是企业，特别是那些具有一定技术能力和基础设施条件的企业。因此，研究机构、大学和企业作为科技成果转化中技术的主要提供者和接受者，是两个相互依存、相互独立的组织群体或子系统。它们不仅关系到技术创新的科学价值和经济价值的实现，还受到不同制度逻辑和动力的驱动。
其次，从组织运行和治理机制的角度来看，研究机构和大学的研究经费大部分来自财政拨款。他们的研究人员及其研发活动的组织主要是由科学研究活动特有的内在激励机制来组织和驱动的。组织成员的认可及其对回报和利益的期望主要基于学术界的行为准则。相对而言，企业是市场环境中对自身损益负责的主体，其行为标准是追求利润和投资回报率。因此，企业承担的研究活动具有明显的实践性和短期性。虽然政府政策和公共资源会给企业的创新活动带来补贴，但从本质上讲，企业研发活动的布局在短期内是以利润最大化为导向的。
第三，从科技成果的产出来看，只有一小部分由财政资金支持的研究和开发活动具有转化或商业化成果的潜力。因此，企业可以进入市场进行交易的现有技术(非竞争技术或竞争前技术)规模有限，具有稀缺性。
因此，支持创新发展的公共政策的重点和难点是打破、弥合或缩小这些差距。其内容和目标是建立和运行新的组织形式和内部接口，实施新的运行机制和治理结构，重组和整合各创新主体在科技成果转化中的作用和功能，实现“小闭环”良性运行，形成基础研究双向反馈机制，有效支持成果转化、成果转化和实现其反馈基础研究的价值。
这种双向反馈机制的核心内容包括:第一，反馈涉及的主体主要是科研机构、大学、企业、政府等创新中介机构，其中反馈的两端分别是从事研究活动和商业活动的两个组织群体(子系统)；第二，反馈的内容主要是创新要素的流动、信息的传播和共享、价值的分配和再分配以及人员的流动(包括回流)；第三，实现反馈的机制主要包括投入机制、权责和风险分担机制、利益分配机制和就业机制。双向反馈机制的实质是两端并重，双向反馈:既要重视基础研究活动，构建从供给到需求的正向链，又要重视产业发展对科技创新的带动作用，即从需求到供给的反向链；显然，正向链和反向链之间通过交互机制实现双向反馈。
近年来，我国一些地方新成立的研发机构在这方面进行了积极探索。例如，江苏工业技术研究所同时开展工业技术的研发和供应，通过创新机制设计与研究机构和企业的合作，并深入整合国际资源。新的R&D组织本身有望成为实现双向反馈机制的功能载体。其启示在于，与传统公共政策相比，新R&D组织的政策框架具有链条性和系统性的特点，将从科技到产业发展的完整创新活动联系起来，形成促进科技创新与产业发展有效融合的内在机制。
政策应发挥完善链条的作用
在创新体系中，政府的核心作用是通过创新政策的制定和实施，根据主体行为者的特征，鼓励创新活动在创新链的各个环节发生。通过使用有针对性的政策工具，积极发挥各创新主体的连接、校准和润滑作用，实现小闭环双向反馈，为大流通提供基础条件。因此，政府需要创建一个“政策链”或“政策组合”，将科技政策与产业政策结合起来。特别是在创新链凝聚力不强甚至完全缺位的地方，政策设计应该起到“完成链”的作用。
长期以来，由于不同部门之间的分工和分离，支持创新活动的政策往往支离破碎，很难走到一起发挥作用。因此，它不仅造成了物质资源的极大浪费，而且由于政策之间衔接不畅，导致创新系统在某些环节运行效率低下，成为持续创新的制约因素。“政策链”的内涵和实质不仅在于充分整合和嵌入创新活动所涉及的主体，还在于通过制度创新以常规和制度化的方式稳定合作关系，从而刺激和保障技术创新。
因此，总的来说，在科技成果转化中，政府不仅要利用传统的政策工具，而且要出台政策，充分利用“补链”功能，实现创新链与产业链的精确对接:通过资源配置支持基础研究；通过战略和规划引导战略技术和产业的发展方向；通过中介服务体系的建立和完善，创新活动的网络效应得以形成。通过硬件设施和软件环境的建设促进创新要素的积累；通过制度调整，创造和维护良好的市场规则和广义的创新环境；通过制定财政、金融、税收、工业、城市建设和规划、人才等方面的政策措施，形成了从科技创新到成果转化的“成本抑制”。实质上，是通过整合创新政策链来推动科技创新与产业发展的深度整合。
——原标题:连接R&D链条，部署政策链条，实现科技创新与产业发展深度融合