城郊基层组织建设的实践与思考
中共××××市××××区委书记××××
××××地处××××市城郊，是××××三大城区之一，全区面积467平方公里，下辖6镇、7街道和1个省级经济开发区。近几年，随着××××大都市区战略的加速推进，××××已经成为××××新型城市化建设的主阵地，正处在城郊向城市转型的关键时期，城郊基层组织建设如何主动适应、如何切实改进和加强?这是实践和历史给我们提出的重大课题。我带着这一课题，深入城郊调研，结合日常工作思考，试图在全面分析当前城郊基层组织现状的基础上，进一步深化工作实践，推动城郊基层组织建设，促进××××科学发展上水平。
一、××××城郊现状分析
××××城郊作为××××城市化进程中的关键区域，正面临着社会转型、经济转轨和城市建设带来的多重考验，它既存在传统城郊的一般特点，也具有鲜明的××××区域特色，与传统意义上的城郊有较大的区别，对基层组织建设提出巨大挑战。具体表现在以下几个方面：
1、城市化进程加快但基础配套相对落后。近年来，我们按照“一年一主题”的工作思路，加快实施“一城四区”发展战略，一大批重点项目纷纷上马或进入建设高潮。全区所辖13个镇、街道，251个行政村，除一个镇和部分村处于农村地带外，其余12个镇、街道，162个村均由于地处××××中心城区边缘,被列入××××大都市区战略的规划,成为新型城市化的主阵地,全区城郊区域迅速扩大。但对照新型城市化的更高要求，××××成型社区少、城中村多，城市基础配套设施建设严重滞后，违章建筑现象突出，整体城市化率还不到30%，城市建设步伐急需进一步加快，开发建设任务相当繁重,近年来累计征用土地3万多亩,仅××××火车站所在的潘桥镇就需征用土地近万亩.这些都对城郊基层组织引领发展的能力提出了更高的要求，需要在更高层次上谋划工作、开展工作。
2、工业企业数量多但“低小散”问题仍然突出。××××作为民营经济的发祥地，全区共有2万多家企业，工业经济在产业结构中占主导地位，其比例超过67%。××××企业多,但结构呈现“金字塔”型，超亿元的大企业大集团是塔尖，数量极少，仅55家，比例不到1%;规模企业仅767家，仅占工业企业总数不到4%，是塔的上部;企业中下部则是量大面广的“低小散”企业。如，××××街道辖区面积22平方公里,18个村居,就有企业4795家,其中规模以上企业仅64家,蟠凤、南堡等村分布企业均在300家以上。这些企业大都由家庭作坊式发展而来，依托城郊散落分布在各镇、街道村居，前店后厂、家厂不分、村企混合现象普遍存在，与新型工业化格格不入，并对城郊安全生产、环境改善造成很大的压力，给城郊基层组织的管理带来很大的难度。
3、人口流动频繁但管理难度较大。人口大进大出是城郊的基本特点，这个问题在××××城郊表现更加突出。据调查，近年来，××××外来人口总量以每年20%左右的速度递增，去年全区共登记外口80万人,是常住人口的2倍，其比例之高位居全省前列。大量的外来人口除少部分通过安心公寓实施集中安置、统一管理外，绝大部分租住村民住宅，分散在村居，居住条件十分简陋，安全隐患大量存在，环境卫生脏乱差突出，治安情况十分复杂，给我区的社会管理造成很大压力。另一方面，大量本地村民被征用土地后，主要依靠出租房收入，并举家搬离本村，使许多村庄外来人口越来越多，而本地人口越来越少，其比例严重失衡，有的地方甚至出现了“空壳城中村”，比如北村村外来人口与本地人口比例达到了20：1。外来人口的大量涌入和本地居民的相继搬迁致使农村环境卫生管理、基础配套建设、社会公益事业无人问津，社会管理面临前所未有的压力。如何在社会资源不足、分布不均、管理力量相对薄弱的情况下整合资源、优化管理结构和措施，提高服务意识和质量都是城郊基层组织需要攻克的难题。
4、社会组织数量多但存在相互角力现象。××××区城市化进程的加快，经济社会快速发展，在××××现有的城郊农村基层组织中，除了传统的组织诸如党支部、村委会、治保会、经济合作社等以外，老人协会、宗教等一些农村社会组织也逐渐变成一股不可小视的力量，在社会生活中地位不断上升。据调查，我区部分农村的老人协会占有较多社会资源，他们利用一些正当或不正当手段，通过向村集体索取、搭建违章、乱收费等手段谋取利益，经济收入丰厚，甚至个别村的老人协会收入大大超出了村级集体收入，在群众中造成了很大的负面影响。宗教组织也存在类似情况，全区基督教徒、天主教徒共有7.8万人，这部分人热衷于宗教活动，对公益事业却关注不多，出现了“教堂豪华、村庄落后”的反差现象，甚至少数企业也成为宗教势力试图渗入的范围，与党组织争夺思想阵地。这些社会组织竞相争取经济利益和社会资源，在思想文化领域进行扩张，形成相互角力、此消彼长的局面。这就对我们的城郊基层组织统揽全局能力提出了挑战，需要强化自身的执政能力来提升在人民群众中的公信力，需要强力发挥核心作用，统揽全局，把握社会发展的主阵地、主旋律、主渠道。
二、××××城郊基层组织建设的实践
针对城郊基层组织在推动科学发展、提升公共服务、统揽全局能力、强化社会管理等方面面临的挑战，我区紧紧围绕省、市委的决策部署，结合××××城郊特点，按照“有人管事，有钱办事、有章理事”的要求，以强化乡镇调控力，提高村级执行力，激发基层活力为重点，大力推进区域统筹，有效促进了城郊基层组织建设，先后被评为省级“先锋工程”先进区、农村指导员工作先进区、党建带工建“三级联创”先进单位，为打造“一城四区”，构建和谐××××提供了坚强的政治保证和组织保证。
1、发挥乡镇党委的龙头作用，增强调控力。乡镇党委作为农村政治、经济和社会各项事业发展的领导核心，不仅担负着宣传贯彻和落实党的政策、推动地方经济社会健康发展的重要职责，还要认真履行对农村基层组织实施政治领导、工作指导和思想引导的职能。××××的13个镇、街道，承担着全区经济发展、社会管理、维护稳定等大量工作，乡镇党委作用发挥的好不好，直接关系这些工作能否得到落实。基于这种考虑，我们着重抓好乡镇党委这一龙头，着力提高乡镇驾驭复杂局面的能力。一是强化党委书记的龙头地位。乡镇党委书记是基层组织的核心，对促进当地经济社会发展、强化镇级调控力有着举足轻重的作用。在选配党委书记时，我区注重从经过磨练的乡镇长人选中，把“有思路，会打硬仗、会做群众工作”的优秀干部选拔上来，并努力改善乡镇党委书记的履职环境，比如，扩大党委书记对班子成员配备的建议权、尊重党委书记对驻乡镇基层站所干部任免意见等，这些都从外部环境为乡镇党委书记树立了权威，创造了良好的履职环境。二是突出干部绩效考核的杠杆作用。我们充分利用考核这一杠杆来撬动乡镇干部干事热情，在全区深入开展以“日记实、周审阅、月定级、年评定”为基础的干部绩效考核制度，对于平时考核表现优秀，年度评定等级较高的，加大奖励力度;对考核不理想的干部，加大处理力度，打破了以往“干好干坏一个样”的平衡状态。在此基础上我们还针对镇(街道)工作特点，逐步构建以线上履职、网格化管理、专项组推进三大模块相结合的运作模式，有效调动了干部的工作积极性。三是强化基层干部的网格责任意识。我们针对少数干部“责任在嘴上，行动在纸上”的突出问题，将全区13个镇、街道划成600多个网格，将基层党建、安全生产、计划生育、社会稳定等工作纳入网格化服务管理，健全联系包干工作体系，每个网格配备镇街道干部、村干部、社区民警、协管员等各类成员，组成网格服务团队，绑定工作内容，强化责任意识，有效推动工作落实，形成了基层组织体系与社会治理紧密衔接、互通互补的工作模式。
2、发挥村级组织的中坚作用，增强执行力。村级组织是农村发展的中坚力量，是党联系群众的桥梁和纽带。村级组织的执行力强不强，直接关系一个地方的工作成效和发展水平。××××共有251个行政村，大部分处于城郊地区，我们针对部分村党支部核心作用发挥不明显、村集体经济薄弱等问题，设置科学合理的制度体系，发挥村级组织的中坚作用，切实增强其执行的能力。一是突出支部的核心地位。我们把选好配强村党支部书记作为首要工作，并在村委会换届中着重把好候选人的资格关。重视从制度层面为村党支部发挥领导作用提供保障，比如，通过法定程序规定村经济合作社社长原则上由村党支部书记担任，建立健全村支部书记审批村级财务制度，完善“先党内后党外”的村级重大事务决策程序。二是突出村级组织的均衡发展。我区由于地域、历史等原因，致使村级组织的发展存在较大差异，村级发展极不平衡，城郊162个行政村中既有资产过亿的强村，也有许多集体经济薄弱的空壳村。基于这种现状，我们在工作中全面推行“抓两头带中间”的工作方法，以此强化村级的执行力。每年确定10%的村作为党建示范村，为各种类型的村居加强基层组织建设积累经验，提供范例;同时确定10%的村作为后进村进行集中整治，并建立了村级组织预警机制，动态关注社情村情，如出现两委不团结、社会不稳定、安全生产出问题等情况就直接列入后进村的范围进行集中整治，以此达到创建一批，培育一批，带动一批的工作目的。三是突出部门村居的互联互动。面对城郊艰难繁重的工作任务，仅靠村级本身往往力不从心，适当引入外力可以提升村级工作的执行力。为此我区安排了四套班子领导和部门“一把手”共93名正科级以上的干部和93个重点村实行“包村负责制”，负责解决所驻村班子建设、经济发展、社会稳定的各类困难和问题。今年以来，各级领导干部共走访农户2325户，开展慰问送暖892次，接待来信来访463次，落实帮扶项目124个，破解各类难题77件。并深入开展 “三联三促”活动，四套班子领导和区属部门单位组成12个联系服务组，组团联系镇(街道)、联系重点村、联系党员群众，进一步“促进基础巩固、促进事业发展、促进社会和谐”。
3、发挥企业党组织的引导作用，增强影响力。发达的非公有制经济一直都是××××的一个特点，××××在城市化推进过程中，非公有制经济更加迅猛的发展起来，做好非公有制企业的党建工作，通过党建来促进企业和社会的共同发展，成为一个重要的课题。一是以“活力和谐企业”创建促进非公企业党建提质。“活力和谐企业”创建就是由党委部门牵头，联合各职能部门制定一系列的评价体系，通过指导企业开展创建，定期对企业评定、命名、表彰，促进非公企业“发展充满活力、内部关系融洽、外部环境友好”。××××区每年定期开展“活力和谐企业”创建和评选工作，并对被命名的企业进行高规格的表彰，予以10万元的奖励。三年来，我区共创建市级“活力和谐企业”3个，区级“活力和谐企业”29个，提升了全区非公有制企业的党建水平。二是以非公企业党建区域化促进非公企业党建拓面。城郊地区中小企业量多面广、管理不规范、员工流动性强，一直是非公企业党建的一块软肋。非公企业党建区域化就是通过整合区域内的党建资源，建立一个综合性的党建平台，对区域内中小企业的党建工作进行全覆盖，发挥党建工作优势，促进中小企业的规范管理和谐发展。镇南工业园区建立朝霞企业社区党支部，通过党支部实现对园区内168个中小企业的党建工作全覆盖，开展消防检查、安监培训、园区安保、员工培训等公共服务，促进企业的规范发展。三是以村企联建促进非公企业反哺社会。城郊地区企业与村相互交织、相互混合情况较为普遍，企业与村各种利益关系较为复杂，甚至成为城郊一些社会矛盾的引线。村企联建就是通过企业党组织与村党组织联合共建，发挥各自优势、相互促进，以达到共同发展的目的。比如，森马集团出资金、技术、人才与龙头村共同创建瓯柑基地，实施“瓯柑西移”项目，促进了龙头村农民的就业和增收，同时也推进了企业产业的多元化。潘桥镇河西村辖区内有多家非公企业入驻，河西村党组织与15家规模较大的企业形成了共建关系，建立河西村企业联合支部，在促进本村发展的同时也促进企业党建工作，形成了携手共赢、和谐发展的良好局面。
4、发挥广大党员的主体作用，增强战斗力。党的形象是通过每一个党员的言行表现出来的，只有充分发挥党员干部的主体作用，团结和带领广大群众共同致力于发展，党的事业才能兴旺发达。这几年，我们结合城郊基层党员受经济利益严重冲击、党员意识淡化等实际情况，完善党员关爱机制，强化党员教育，不断增强党员队伍活力，党员的主体意识明显增强。一是着眼关爱帮扶，凝聚组织力量。建立党员关爱帮扶机制是壮大队伍、凝聚力量的有效方法。我们针对城郊基层组织党员流动性大，党组织关爱帮扶机制难实施的现状，坚持以人为本，真心关爱基层党员，建立了以乡镇、街道、社区等服务站为重点的党内关怀服务网络，在全区成立党员关爱互助会，在各镇、街道成立党员关爱互助站，全面推行以“党员生病支部必访，党员家庭遭受重大变故支部必访，群众住院支部必访”为主要内容的“三必访”工作，通过发动党员缴纳特殊党费、开展党员联系户、设岗定责、公开承诺、志愿者服务等活动，进一步增强了城郊基层党组织的凝聚力。二是着眼教育引导，强化党员意识。党员意识淡化是城郊基层组织建设中比较突出的问题。为此，我们紧抓党员教育工作，在充分运用党员远程教育网络的基础上，完善“三会一课”制度，大力开展“五分钟党课”、“党员论坛”等活动，创新“党员手册”、“党员手机报”、“××××话党员课件”等富有地方特色的教育载体，不断探索党员教育新形式，丰富教育新内容，切实加强党员经常性教育，进一步加强了党员意识教育。三是着眼党员发展，增强队伍活力。针对城郊基层组织党员队伍年龄老化、本领不强等问题，我们改进党员发展工作，以优化结构为重点，加强思想上入党教育，加大在工人、农民中发展党员力度，重视在高知识群体、在大学生等各领域优秀青年中发展党员，积极做好在非公有制经济组织、新社会组织中发展党员工作，三年来，共发展党员1511人，进一步增强了党员队伍活力。
5、发挥区域统筹的基础作用，增强整合力。探索推进不同区域党建工作的融合与共建，已经成为城郊基层组织建设的重要课题。我们基于城郊基层组织功能不强、服务弱化的现状，以党员服务中心为硬件平台，以党群服务体系为软件载体，充分发挥区域统筹的基础作用，加快党建资源整合步伐，全面提升我区城郊基层组织工作水平。一是推进党员服务中心建设。活动阵地小、散、差，且利用率不高，存在低级重复建设，这个城郊基层党组织的通病给党员活动和党组织发挥作用产生了较大的影响。通过充分发挥党员服务中心区域化党建阵地作用，可以整合区域党建资源，创新区域党员教育管理方式，扩大党组织覆盖面，为城郊区域内党建统筹发展提供硬件保证。从20xx年底开始，我区财政投入1000万元，在全区各镇、街道和人员聚集区域建设党员服务中心，目前已建成12个镇级党员服务中心，5个村级党员服务中心，总建筑面积达8000平方米，有力促进了我区的区域化党建工作。二是创新党群服务机制。基层党组织由管理型向服务型转变是个必然趋势，但城郊地区外来人口多，人员流动频繁，需求多样化给基层党组织开展服务带来挑战。我们建立党群服务机制，发挥基层党组织整合资源功能，将社会优质公共服务资源纳入服务网络中来，建立遍布全区的“7171”服务网点，创建了具有××××特色的“7171”服务品牌。“7171”便民服务网点经基层党组织挑选、考评、命名，由基层党组织进行品牌化、公益化的宣传，由服务网点负责提供高质低价或义务服务。“7171”党群服务机制进一步延伸了服务网络，丰富了服务内容，拓展了服务领域，实践证明，这种双赢模式有很强的生命力和可操作性。例如，新桥街道前花社区有24个“7171”便民服务网点，今年以来，便民服务网点有记录的义务服务已达1430多人次。三是延伸组织覆盖。随着城市化的推进，城郊新经济组织和新社会组织迅速增加，外来人口大量流入和集聚，如何将党组织的触角延伸到这些新组织、新人群，成为一个新的基础性工作。我们结合地域、群体、行业等特点，突破传统单位党建的模式，创新党组织的组建设置。比如，在潘桥镇横屿头设置由18名外来菜农组成的绿园党支部，实现了对周边1300多名外来菜农的自我管理。在南塘大道建设指挥部设立工地党支部，使建筑工地上的流动党员都有一个自己的“家”，组织设置覆盖面逐步扩大到社会各个领域。
三、新形势下××××城郊基层组织推进策略
当前，××××中心区建设初现雏形，科技轻工区、现代商贸区、休闲旅游区、新兴文教区建设稳步推进，处于全国交通枢纽地位的××××火车南站已通车运行，××××从“城郊”走向“城市”的步伐正不断加快。放眼今后5-10年，日新月异的城区面貌，快速发展的经济社会各项事业，必将给基层组织建设带来许多新的问题。主要表现在以下几个方面：一是基层组织设置面临新调整。越来越多的“城中村”将出现，一些村将迁建和撤并，平稳有序地实现“村改居”的任务相当重。新经济组织和新社会组织将大量出现，特别是现代商贸业大发展，第三产业的比重不断加大，各类市场和办公楼宇大量建成，如何创新组织设置形式，实现党的组织全覆盖将成为今后工作的一个重点。二是基层组织功能面临新定位。农村变城市，农村社区化，许多村级组织将不再承担服务传统意义上的农民和农业的职责，以农村基层组织建设为主要领域的基层党建格局将发生变化，城市社区和“两新组织”党建的功能越来越重要，许多基层组织在如何发挥作用上将面临新的定位选择。三是流动群体党建面临新机遇。随着新型城市化的推进和产业结构的调整，××××外来人口的集聚将出现新的特点：更多创业人士和中高级人才涌入，文化层次和整体素质将明显提升;许多有一定经济基础的外来人口将选择在××××安居乐业，临时租住、频繁流动的农民工比例将明显下降。这些变化，将对如何做好流入人员的党建工作，带来新的机遇。
面对新形势和新任务，我们要认真贯彻落实十七届四中全会精神，以加强党的执政能力和先进性建设为主线，以构建城乡统筹的基层党建新格局为总抓手，在坚持已有的成功做法，巩固现在的工作成果的基础上，进一步开拓创新，巩固党的执政基础，切实发挥基层组织战斗堡垒作用，努力开创××××基层组织建设的新局面。重点将在以下几方面进行探索：
1、创新基层组织设置模式。按照统筹城乡一体化推进的思路，积极探索新的组织设置方式，努力实现党建工作的动态延伸和全面覆盖。打破城乡之间的组织分割，大力推进村村联建、村企联建、村与园区联建、村与社区联建等多种混合型党建模式;充分依托不断健全的党员服务中心网络体系，发挥建党“孵化器”作用，实施服务建党模式;依托市场、商业楼宇、外来务工人员集中居住点等建立区域性党组织，实施区域建党模式;按照“产业链延伸到哪里，党组织就建到哪里”的思路，积极探索产业链建党模式，真正做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。
2、建设高素质基层党组织带头人队伍。按照“守信念、讲奉献、有本领、重品行”的要求，加强基层党组织书记队伍建设，充分发挥其带头跟党走、带头发展致富、带头服务群众、带头维护和谐稳定、带头弘扬新风正气的作用。大胆拓宽村居基层干部来源，用民主、公开、竞争、择优的办法，把“双带”能力强、办事公道、群众拥护的优秀党员选拔到村居党支部书记岗位，及时调整软弱涣散基层党组织班子。建立完善以“定岗位目标、工作有待遇、干好有前途、离任有保障”为主要内容的“一定三有”村居党支部书记保障激励机制，切实解决党支部书记队伍不稳、实干不足和后继乏人等问题。在继续把好选配关的基础上，把提高镇(街道)党委书记素质作为一项重点工作常抓不懈，加强培训锻炼，使他们不断开阔视野，提升知识层次，增强推进科学发展、促进和谐稳定的本领。
3、构建全区统筹的党群服务体系。把大力推广舟山的“网格化管理、组团式服务”工作经验与我区的党群服务体系建设结合起来，充分整合党内资源、政府资源和社会资源，按照“全区统筹、上下联动，网格化定位、组团式联系，多元化服务、信息化管理”的要求，把镇(街道)和村居划分成若干个单元网格，组建相应的服务团队，点对点、面对面地为群众提供服务，实现基层干部联系群众全覆盖、服务群众经常化，从而强化政府管理服务职能，密切党群干群关系，完善为民办实事长效机制。
4、加大在流入人员中发展党员力度。按照注重质量、优化结构的要求，改进发展党员工作。建立健全举荐推优、教育培养、实践锻炼和两地考察机制，把好“发现”、“成长”、“提升”和“保障”环节，加大在外来创业经商人员、高知识高技能群体和优秀农民工中发展党员，不断增添党的新鲜血液。